01 基层执法部门为抓创收
      造假案子收取村卫生室千元“罚金”
      2020年10月，湖南省常德市澧县营商环境专项巡查组收到匿名举报信，一起“以罚代管”的典型案例浮出水面。
      当地纪检监察组核查发现，王家厂镇各村卫生室和药品超市中，有10个村卫生室分别交了1000元罚款，但在调取处罚卷宗时却显示只有2家村卫生室受罚，每家5000元。
      该镇市场监督管理所所长谭某生面对质疑，给出的解释是，因工作忙，没有对每一家村卫生室形成卷宗。
      县纪委监委分管领导对该案情提出一连串疑问，相关负责人再次查看处罚卷宗发现，某村卫生室负责人郭某枝的签名工工整整，而调查组取证时的签名却有些潦草。
      两次明显不同的笔迹成为案情突破的关键。
      经查，原为镇市场监督管理所所长谭某生为所里“创收”，安排编造了两份罚款金额均为5000元的处罚卷宗，向县局上缴10000元。因编造的金额少于实际罚款，镇市场监督管理所工作人员李某忠担心露馅，便工工整整代签了郭某枝的名字。
      事后，李某忠截留1000元用于个人开销，其余4000元一直滞留谭某生手中。
      该案在事后得到妥善处理。违规罚没收入全额退还，相关执法人员受到党内严重警告处分，谭某生被免去所长职务。

      02 以罚代管暴露三个问题
      执法者和被监督个体都要引起重视
      长期以来，在一些执法部门尤其是基层领域的确存在“以罚代管”的现象。
      这种现象直观表现为：执法者在监督执法的过程中，一旦发现被监督者有违规违法行为，往往用罚款代替指导。久而久之，执法者和受罚群体形成不健康的“猫鼠”关系。
      其实，分析背后源头，和以下三个因素密不可分。
      第一，指标任务演变成创收任务
      谈及以罚代管的起因，有参考文献表示一般是由于基层执法部门财务入不敷出所致。通过制定部门、科室年度任务指标，实现职工福利保障、稳定人心等现实问题。
      据了解，有的地方甚至把罚款作为一种创收手段来提高人员积极性。这种扭曲行政执法意义的行为，让地方政府形象陷入危机。
      第二，执法人员消极懒政
      为了图省事也便于控制，一罚了事成为部分基层执法人员提高执法效率的熟练操作，有些机构还存在套用模板提前立案、做假案的情况。从本质来看就是监督执法过程中的“懒政”。
      第三，被监管个体盲目配合
      一些平时不太合规的诊所、村卫生室等机构，为了减少上级执法机构监督次数，遮掩不合规的执业现象，默许机构下来收取所谓的“保护费”。
      一方淡漠认知，另一方趁虚而入，让整个监管环节形同虚设。

      03 国务院：慎用少用行政强制措施
      防止一关了之、以罚代管
      行政处罚不是监管的最终目的，规范行业行为、提高从业者法律认知才能让执法行为在保证法律公正的前提下向阳发展。
      去年4月，《国务院办公厅关于服务“六稳”“六保”进一步做好“放管服”改革有关工作的意见》二十二项提出，鼓励各地区依法依规建立柔性执法清单管理制度，对轻微违法行为，慎用少用行政强制措施，防止一关了之、以罚代管。
      在此之前，福建省于2019年10月1日施行《福建省行政执法条例》，对“钓鱼执法”“以罚代管”等行为作出了明确的禁止性规定。
      条例规定，行政执法机关不得采取利诱、欺诈等不正当方式，致使公民、法人和其他组织违法并对其实施处罚。
      笔者认为，维护行业环境的合法性、公正性，一方面需要地方财政提高行政经费的支出定额，保证基层执法单位的正常经费开支，另一方面也需要极力提高基层执法人员的法律意识和职业道德，让依法行政和公正执法落实到实践中去。
      除此之外，作为被监管单位，也应顺应时代的要求，知法守法，配合执法部门的监督检查。

参考文献：
[1]郑春勇.行政执法“以罚代管”的博弈论制度分析.中共青岛市委党校.青岛行政学院学报.2010年:26-29